Klasyfikacja form działania adm, prawo, administracyjne
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
„Klasyfikacja form działania administracji publicznej”.
Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania.
Pojęcie prawnych form działania administracji publicznej stworzyła nauka prawa administracyjnego w XX wieku.
Prawna forma działania administracji to prawie określony typ konkretnej czynności organu administracji.
Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego.
Wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji zostało dokonane w poszczególnych krajach przez doktrynę i orzecznictwo administracyjne. Jednak z upływem czasu poglądy na wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji ulęgają ewolucji.
Jej podstawowym źródłem jest nie tylko rozwój badań naukowych, lecz i zmiany w samych działaniach administracji. Dlatego też, inaczej wygląda katalog prawnych form działania administracji w Polsce , inaczej zaś w innych państwach.
Koncepcja prawnych form działania administracji ukształtowana jest wobec koncepcji administracji (państwowej, publicznej), wyznaczającego z góry granice rozważań, i wobec koncepcji zadań, funkcji i celów administracji.
Obecnie w państwie, administracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo.
Do zasadniczych form działania administracji publicznej możemy wyróżnić:
1. akty administracyjne,
2. akty normatywne,
3. formy działań faktycznych,
4. umowy
Jako pierwsza formę administracji publicznej wymieniłam akt administracyjny, który jest podstawowa formą działania administracyjnego, jest to jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego.
Zatem akt administracyjny jest to oparty na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.
Akt taki musi być wydany w parciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy.
Wydawanie aktów administracyjnych, zwany postępowaniem administracyjnym jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego.
Do formy aktów administracyjnych można zaliczyć:
- decyzje administracyjne, np. o przydziale lokalu cudzoziemcom;
- koncesje;
- pozwolenia;
- zezwolenia;
- zgody;
- licencje.
Aby nie mylić pojęć, pozwolę sobie wyszczególnić, co nazywamy aktem administracyjnym, a z czym nie powinniśmy mylić tego pojęcia.
Zatem akt administracyjny nie stanowi:
ê decyzji administracyjnej postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, które mogą dotyczyć kwestii wynikających z toku postępowania,
ê decyzji administracyjnej, np. maszynowych wypisów urządzeń liczących, typu:
- urządzenia liczące liczbę rozmów telefonicznych, które wskazują wysokość opłaty,
- urządzenia liczące pobór gazu,
- urządzenia liczące elektryczności wody i inne.
Wyżej wymieniłam pojęcie „decyzji administracyjnej”. Aby dokładnie zrozumieć napisane wcześniej zdania, należy dokładnie omówić to pojęcie. Zatem DECYZJA ADMINISTRACYJNA, jest tą formą spośród aktów administracyjnych, która jest wyczerpująco unormowana przepisami prawa – zarówno tryb jej wydawania , jak i kryteria jej podziałów.
Są one najbardziej rozpowszechnioną kategorią aktów administracyjnych. Decyzje administracyjne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.
Mówiąc ogólnie, do aktów administracyjnych można zaliczyć rozstrzygnięcia organów zakładów administracyjnych dotyczące: nawiązania, zmiany czy zniesienia stosunków łączących zakład z użytkownikiem.
Akt administracyjny jest pojęciem abstrakcyjnym. W większości przypadków przybiera on formę pisemną, może mieć również formą ustawy, co dopuszcza k.p.a.
Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, wg różnych podziałów.
Pierwszy z nich można podzielić ze względu na sposób kształtowania się stosunków prawnych, są to:
- akty konstytutywne,
- akty deklaratoryjne.
Pierwszy z nich, czyli akt administracyjny konstytutywny tworzy, znosi lub zmienia stosunki prawne. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. „akty swobodne”, są aktami konstytutywnymi. Akta te zazwyczaj noszą nazwy: „ zezwolenie”
„ pozwolenie”
„ nakaz”
„ zakaz”
„ zarządzenie”.
Przykładem takich aktów są:
- decyzje o zmianie nazwiska,
- wydanie paszportu,
- decyzje w sprawach świadczeń pomocy społecznej,
- zezwolenie na pobyt cudzoziemca,
- zakaz wywozu dóbr kultury za granicę.
Jeżeli zaś chodzi o akty deklaratoryjne, to potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki. Aktom tym nadaje się zazwyczaj nazwy o r z e c z e ń, bo przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych.
Przykładem mogą być tutaj:
ê stwierdzenie nabycia obywatelstwa,
ê decyzje stwierdzające nabycie określonych uprawnień z mocy prawa,
ê decyzje wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa,
ê dyplom uniwersytecki.
Innym podziałem jest podział aktów administracyjnych ze względu na charakter stosunku organu administracyjnego wydającego akt administracyjny do adresata, można więc wyróżnić:
- akt administracyjny zewnętrzny,
- akt administracyjny wewnętrzny.
Akt administracyjny zewnętrzny – w tej grupie znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego.
Przykładem mogą być tutaj akta:
a) do obywateli,
b) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością,
c) przedsiębiorstwa państwowego,
d) zakładu administracyjnego i innych instytucji nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.
Akt administracyjny wewnętrzny – znajdują się tu akty adresowane do:
a) organów,
b) instytucji,
c) pracowników podległych służbowo organowi wydającemu dany akt administracyjny.
Istnieją również:
1. akty administracyjne związane,
2. akty administracyjne swobodne.
Pierwsze z nich, tj. akty administracyjne związane to takie, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa, natomiast w odróżnieniu od nich, akty administracyjne swobodne to takie, których warunki wydania nie są przez prawo w ogóle określone lub też określone zostały w sposób mało wyczerpujący.
Otóż prawidłowy akt administracyjny powinien zawierać następujące kryteria (wg J. Bocia):
1. Musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, co oznacza, że prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;
2. Musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, co oznacza, że musi być wydany przez organ administracji publicznej kompetentny, zarówno rzeczowo, jak i miejscowo;
3. Musi być wydany zgodnie z prawem procesowym, czyli w odpowiednim trybie, określającym zarówno sposób jego podejmowania, jak i sposób kontroli;
4. Musi być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego.
Akty administracyjne, które nie spełniają w/w warunków, uznane są aktami wadliwymi.
Są to takie akta, które zawierają:
- błędy pisarskie,
- błędy rachunkowe,
- inne omyłki, które wymagają wyjaśnienia i sprostowania,
- naruszają przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego,
- konstytucyjne zasady porządku prawnego, m.in. zasadę równości obywateli wobec prawa.
Wg J. Służewskiego akty wadliwe możemy podzielić na:
- akty wadliwe nieistotne,
- akty wadliwe istotne.
Pierwszy rodzaj, tzn. wadliwości nieistotnej, jest takim rodzajem wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności, ani potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład można wskazać niepowołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która wydała decyzję, czy brak pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji.
Jedynym sposobem uprawnienia wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Jednak takie wadliwości nie powodują utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny.
Natomiast wadliwość istotna aktu administracyjnego może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
We wcześniejszych rozważaniach zostało napisane, że do podstawowych form działania administracji publicznej należą akty administracyjne.
W jej obrębie można również wyróżnić:
a) decyzje,
b) zezwolenia,
c) koncesje,
d) licencje.
Zatem teraz pozwolę sobie omówić każdą z form aktu administracyjnego, by dokładnie zapoznać się z różnymi formami aktów w polskim ustawodawstwie.
Ogólne zdefiniować pojęcie „decyzji” można w sposób następujący (wg J. Bocia):
Decyzją jest akt administracyjny stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.
W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie to zwęża się do aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast w orzecznictwie sądowym, tj. Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny, pojęcie to jest rozszerzane o akty administracyjne, które mogą występować w różnych formach.
Teraz pozwolę sobie przytoczyć cytat o postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995r. o decyzji:
„jeżeli nie ma przesłanek wskazujących na niedopuszczalność wydania decyzji administracyjnej, właściwy organ administracyjny powinien taką decyzję wydać. Nie jest natomiast wystarczające udzielenie informacji, które nie określają w sposób stanowczy i władczy sytuacji prawnej osoby zainteresowanej i wskutek tego nie pozwalają także wykorzystać przysługujących jej środków prawnych”.
Natomiast w polskim prawie administracyjnym decyzje takie określone zostają w normach prawa administracyjnego i w normach prawa administracyjnego materialnego.
Jeśli chodzi o prawo administracyjne materialne, aby dokładnie zrozumieć te formę aktu administracyjnego, posłużę się następującymi przykładami:
u decyzja o zmianie nazwiska małoletniego dziecka ( art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 listopada 1956r. o zmianie nazwisk i imion). Decyzja ta wydawana jest przez starostę.
u decyzja o sprawach świadczeń pomocy społecznej (art. 36-45 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej i art. 64 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie...).
Formy decyzji przyjmują także niektóre czynności organu administracji publicznej i tutaj przykładem może być:
u rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2001r.; prawo telekomunikacyjne).
Konkluzje końcowe na temat decyzji, tj. aktów administracyjnych wywierających trwałe skutki w sferze prawa administracyjnego. Przekształca ona bowiem interes prawny lub obowiązek prawny jednostki w jej prawo nabyte lub nienabywalne lub też w obowiązek prawny.
W dalszej części moich rozważań pragnę omówić decyzje o szczególnej nazwie, pierwszą z nich, tj. z e z w o l e n i e. Pojęcie zezwolenia przedstawił J. Boć w następujący sposób:
Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego.
Nabycie uprawnienia lub zgoda ustalone w zezwoleniu następują zwykle w warunkach prawnie określonego zakazu pewnego zachowania się jednostki lub zakazu podejmowania przez jednostkę pewnych czynności. Przykładowo, ustawodawca zakazuje wywozu dóbr kultury za granicę, lecz w wyjątkowych przypadkach dopuszcza możliwość wywozu tych dóbr na podstawie zezwolenia.
Pragnę nadmienić, iż tę formę aktu administracyjnego w polskim prawie administracyjnym ustawodawca często wskazuje expressis verbis. Posłużę się tu następującymi przykładami:
4 zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej (art. 30 ustawy z dnia 28 lipca 1980r. o działalności ubezpieczeniowej),
4 zezwolenie na nabycie z nieruchomości przez cudzoziemca (art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców),
4 zezwolenie na utworzenie uczelni niepaństwowej (art. 15 ustawy z dnia 2 lutego 1991r. o szkolnictwie wyższym),
4 zezwolenie cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas nieokreślony (art. 17 ustawy o cudzoziemcach),
4 zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP (art. 13 ust. 1).
Niekiedy ustawodawca przyjmuje dla tej formy aktu administracyjnego inne określenia, na przykład pozwolenie, karta, zgoda.
Przytoczę tu wybrane przykłady, aby na ich podstawie dokładnie zrozumieć omówioną formę:
4 pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego,
4 pozwolenie na kierowanie tramwajem (art. 95 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym),
...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]